问题的严重性还在于，如一味遵循救济的归救济、信访的归信访思路，将信访矛盾转入常规救济渠道，不仅面临着与信访现实演进机理相悖所产生的巨大阻力，还可能被不谙科层运作原理的上访群众指责为推诿责任从而强化民众的抵牾心理，更可能因常规救济机制无法关照到社会矛盾的发生机理而减损容纳冲突的能力，引发秩序冲挤危机。

谁作为集体土地所有权人参与土地征收，是集体土地征收立法必须解决的一个难题。因此，土地承包经营权人、宅基地使用权人、地役权人以及探矿权、采矿权、取水权等自然资源特许使用权人，当然具有被征收人的主体资格。

此后，土地管理法又历经了1988年、1998年和2004年三次修正。根据土地管理法第47条规定，现行的土地征收按被征收土地的原用途给予补偿。[13]农村集体资产主要有两大类：一是包括农村土地、森林、水面在内的资源性资产，二是以集体名义投资建设的物业、厂房等非资源性资产。另外，由于村委会角色的错位，有些冲突甚至最后演变成农民与村委会之间的冲突。[16] 在物权法立法中，为集体土地寻找主人成了物权法的立法任务。

关键词:  集体土地征收 公益性建设用地 集体经营性建设用地 我国的不动产征收由国有土地上房屋征收与集体土地及其附属物的征收构成。现行集体土地征收是为实现和保障国家对建设用地的垄断建立起来的在这种背景下，联邦权力对包括州际协定缔结权在内的州权的制约和限制不可避免地出现了。

[2]同注[1]引文，第25页。《全国普选票州际协定》规定：一旦所有加入协定的州所持有的选举人团票总数超过全国总数的一半，加入的各州就会把所有选举人团票投给全国普选票中的胜出者。三是在未来的《区域合作法》中，对地方政府间纠纷的司法纠纷解决机制专章加以具体规定。美国联邦最高法院认为，新罕布什尔州与缅因州之间缔结边界州际协定的法律目的只是为了具体明确之前已经存在的州际边界线，既没有影响到联邦政府的权力，也没有影响到联邦政府与州政府之间的政治平衡。

等待时机成熟后，再上升为法律。其四，各州之间关于联合防范霍乱或瘟疫侵入的州际协定。

而就美国《宪法》协定条款而言，核心问题依然是国会同意的必要性和适用条件。美国《宪法》协定条款的法律目的就是为了避免有害州际协定的通过，而并不是为了限制富有成效并且成果丰硕的州际合作。[22]基于此，美国联邦最高法院认为，如果州际协定仅仅创造了一个跨州的管理机构，即使这个管理机构拥有很大的权力，也不是必须获得美国国会批准的充分条件，因此，《跨州税收协定》不需要得到美国国会的同意。[66]如《斯内克河协定》(Snake River Compact)第4条约定，当两个州的行政官员对有关协定的管理问题不能达成一致的时候，成员州可以要求美国地质调查委员会(United States Geological Survey)或其他有权组织任命一名联邦代表参与到该争端的解决过程中来，争端的最终解决方法由三方中的多数意见决定。

1.固有权力标准——二元联邦主义下的完全限制 美国《宪法》第十修正案规定：本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，保留给各州行使，或保留给相应各州人民行使。[35]国会同意的附加条件通常包含在国会批准州际协定的立法文件中，往往是国会保留改变、修改或者撤销州际协定内容的权力。[50]Michael S. Greve, Compacts, Cartels, and Congressional Consent, 68 Mo. L.Rev.285，377(2003). [51]Id. at 365，388. [52]同注[49]引书，第45-57页。七、对我国区域法律治理的启示 虽然中美两国在国家结构形式上有单一制和联邦制的区别，但是这种差异性只是针对整体与部分的关系而言，从区域法律治理的角度来考虑，却存在诸多的共通之处。

[4]同注[3]引书，第27页。其二，州际协定试图通过协定的方式增加法律权力或者免除法律责任。

[23]后续的一些试图用协定条款来否定州际协定法律效力的案件也都以失败而告终。[64] 基于此，Heron提出了州权基础标准，认为州权是州际协定的前提和基础，美国各州才是州际协定的真正主体，而美国国会则只能是法律监管者和裁判者。

其二，《跨州税收协定》并没有把州的最高权力授予给由该协定产生的跨州税收委员会。这些州际协定到底是否侵犯联邦的至上权力从而影响了联邦与州的政治平衡呢？而国会批准的必要性及适用条件始终是其中最核心的法律问题。[60] 受到新联邦主义的影响，美国学者Kevin J. Heron开始对联邦政府对州际协定的不断介入表示了担忧，联邦政府在州际协定的协商、缔结及实施程序中到底可以介入到何种程度？联邦政府到底是否有权直接作为成员方参与到州际协定呢？以《太平洋西北电力规划和保护法》(Pacific Northwest Elec-tric Power Planning and Conservation Act, NPPA)[61]为例，美国国会授权华盛顿州等四州自行通过缔结州际协定的方式成立西北电力委员会(Northwest Power Council)。如《关于扣押令的州际协定》(the Interstate Agreement on Detainers)事先获得了1934年美国国会《犯罪控制法案》的批准。在美国钢铁公司诉州际税收委员会案的判决书中，怀特法官认为，《宪法》协定条款的设立目的是为州际联合行动提供法律指导。事实上，联邦立法的主要工作已让美国国会焦头烂额，美国国会并不愿意花时间来批准那些纯粹涉及各州事务的州际协定。

(四)其他案件——功能性联邦权威标准的补充 自美国钢铁公司诉州际税收委员会案判决生效后，州际协定很少因美国《宪法》协定条款而受到法律的挑战。[8]Frankfurter ＆ Landis, supra note 6，at 732-734. [9]Brevard Crihfield, Interstate Compacts, 1783-1977: An Overview, The Book of The States 1978-1979，at 580(Council of State Governments, 1978). [10]Virginia v. Tennessee, 148 U. S.503(1893). [11]Id. at 517. [12]Id. at 518. [13]Id. at 519. [14]Id. at 735. [15]F. Zimmerman ＆ Mitchell Wendell, The Law and Use of Interstate Compacts 24(The Council of State Governments, 1975). [16]Virginia, 148 U. S. at 522. [17]New Hampshire v. Maine, 426 U. S.363(1976). [18]Id. at 369-370. [19]Id. [20]United States Steel Corp. v. Multistate Tax Commn, 434 U. S.473(1978). [21]4B Op. Off. Legal Counsel 828，830-831(1980). [22]United States Steel Corp. v. Multistate Tax Commn, 434 U. S.473(1978). [23]Star Scientific, 278 F.3d 360(4th Cir.2002). [24]Mariana v. Fisher, 226 F. Supp.2d 575，586-587(M. D. Pa.2002); PTI v. Philip Morris, 100 F. Supp.2d 1179(C. D. Cal.2000). [25]Clark v. Allen, 331 U. S.503，516-517(1947). [26]Northeast Bancorp, Inc. v. Board of Gov. of the Fed.Reserve System, 472 U. S.159，175(1985). [27]同注[3]引书，第28-29页。

二元联邦主义(dual federalism)正是以此修正案为基础，强调联邦和各州之间的实体分权，关注政治权力在两个层次的主权之间的二元分配，并要求保证每个层次的主权都具备另一个层次所不得侵犯的政治权力底线。这就创造了美国通过协定模式来解决边界争端的法律传统。

因而，对非成员州施加的外在压力不能成为否定未经国会批准的《跨州税收协定》法律效力的法律理由。[15] 美国联邦最高法院还特别对美国国会是否批准州际协定的事实进行了认定。

其四，每个成员州的规章制度受到其他成员州的相互制约或限制。但这类跨国的贸易协定却在美国学界和民众中引起轩然大波，堪萨斯州是否有权与美国当时的敌对国古巴缔结协定？美国《宪法》协定条款是否能适用于各州与外国缔结的贸易协定？ 在过去的数十年间，美国各州试图利用州际协定这个工具来解决联邦政府立法缺位或行政不作为时的烟草税收问题及二氧化碳排放等环保问题。联邦与州的联合协定往往用来解决一些大都市的州际难题，这些联合协定既有州际协定的灵活性和自主性，又有联邦政府的权威性和支持度。在协定条款适用过程中，联邦和州之间的相互逐力体现的是二元联邦主义到合作联邦主义再到新联邦主义的宪法变迁。

[11]美国联邦最高法院认为，如果仅仅从字面意义来理解《宪法》协定条款，那么所有的州际协定都需要获得美国国会的批准。该协定要求各成员州有义务对来自发电站的二氧化碳排放作出限额安排，一旦达到协定规定的总额，各州就应当无条件停止碳排放。

[69]参见《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》第3条第1项。其三，各州之间关于疟疾等疾病多发区的联合治理的州际协定。

一方面，这个标准强调功能性，即法院不应当把州际协定文本作为唯一的依据，而是应当根据州际协定的缔结目的来综合判断国会同意的必要性。对于这类贸易协定，到底是否应当得到国会的批准呢？2003年，美国堪萨斯州州长凯瑟琳以堪萨斯州的名义与古巴签订了一个贸易协定。

这意味着，未经美国国会同意，各成员州并不能自行提前终止或任意延长州际协定的法律效力，但美国国会却有权随时撤回其对该州际协定的批准行为。[7] 基于与《邦联条例》一样的立宪理由，美国《宪法》也试图在避免联邦解体风险和解决州际争端之间寻找到一个平衡的法律治理方案。[28] 四、美国《宪法》协定条款下的州权扩张 由于美国联邦最高法院这种一以贯之的宽松态度，使州际协定在美国得到了前所未有的大发展。在United States v. Lopez案中，法院认为《学区禁枪法》(Gun-Free SchoolZones Act)[54]违反《宪法》，认为这是美国国会对各州传统规制领域非法侵入的不正当行为。

本文认为，修宪论、法律完善论和宪法解释论并不能截然分开，而是应当有机结合，在国家的不同发展阶段运用不同的法律理论。其三，各成员州依然保留着接受或拒绝跨州税收委员会作出的规则的权力，甚至有权随时退出《跨州税收协定》。

司法是社会公正的最后一道防线，是法治原则的内在要求，而行政机关服从司法机关则是法治原则的基本内涵。功能性联邦权威标准也引来了很多的批评。

那么，经美国国会批准的州际协定是否会使州际协定构成联邦法律呢？在People v. Central R.R.案中，法院认为，美国国会的同意并不能使州际协定成为美国《司法法》(Judiciary Act)意义上的美国法律。[42]美国联邦最高法院进一步指出，《关于扣押令的州际协定》完全符合了美国国会立法的基本原则，可以成为美国国会立法的主题，因此对该州际协定的法律解释也应当属于联邦法律的问题。